糧食安全：“六連豐”后或回調 進入新一輪波動
編者按：2009年我國糧食有望再獲豐收，從而實現近40年來首次連續6年增產。這不僅為促進我國經濟社會平穩較快發展、應對國際金融危機發揮了重要作用，而且給今后糧食生產持續發展提供了寶貴經驗。但是，我國糧食連續豐收的長效機制并不牢固，如不采取有效應對措施，我國糧食生產的可持續發展能力將受到削弱。新華社經濟分析師在分析了諸多原因后對我國糧食的可持續增產提出了政策建議和具體措施。
糧食連續豐收的長效機制尚不牢固
我國糧食連續六年豐收，供求關系明顯改善，庫存大幅增加，部分糧食品種出現階段性供大于求。預計短期內我國糧食供給不會出現大的問題。但是同時也要看到，糧食連續豐收的內在機制尚不牢固，在基礎設施落后、種糧的比較效益還是較低等傳統制約因素依然存在的情況下，又將面臨著生態環境惡化、極端氣候增多等新的制約因素，如何實現糧食生產的可持續發展，成為一個亟待解決的問題。
(一)實現農業減排，發展低碳農業是新的要求和挑戰
聯合國糧農組織稱，農業領域排放的溫室氣體占全球排放量的14%，對全球減排意義重大，尤其是在發展中國家。農業釋放的溫室氣體包括：因農業和畜牧業導致的森林減少，化肥施用，反芻動物的腸道發酵，生物質燃燒，稻田中的厭氧分解以及牲畜排放的糞便等。
哥本哈根會議召開之前，我國政府宣布到2020年實現單位G D P二氧化碳排放比2005年降低40%—45%的目標。要完成這一目標，農業減排、發展低碳農業成為必然選擇。
(二)生態環境對糧食生產的約束日益加大
當前，我國部分地區地下水嚴重超采、農田掠奪性經營以及化肥農膜等長期大量使用，導致耕地質量下降，土壤沙化退化，水土流失嚴重，水源污染加重，城市周邊、部分交通主干道以及江河沿岸耕地的重金屬與有機污染物嚴重超標，嚴重影響糧食的質量和效益。
華北平原耕地資源豐富，光熱條件好，是我國糧棉油主要產區。近20多年來，華北持續干旱，黃河、淮河、海河三條河流水量減少的情況不斷加劇，只能靠超采地下水和擠占河流的生態用水來滿足工農業生產和城鄉生活用水的需求，嚴重制約了該地區糧食及農業發展。
據了解，目前整個東北地區水土流失面積已近20萬平方公里，占東北土地總面積的15.9%，至少已有4.47萬平方公里的黑土在流失。現在“北大倉”的黑土地，表層黑土已經由開墾初期七八十厘米到一米的厚度，減少到目前的二三十厘米。在一些嚴重的坡耕地，由于黑土層消失殆盡，有機物質含量很低，已經不適合莊稼生長。
化肥的大量使用對環境污染也日益嚴重。農業部門調查顯示，我國的耕地只占世界的7%，化肥使用量卻超過了世界總量的40%。目前我國平均每公頃施化肥400公斤以上，遠遠高出發達國家認定的225公斤/公頃的安全上限。農村過量施用化肥現象十分普遍，平均過量30%，多施化肥不僅起不到增產的效果，還嚴重污染了自然環境。
(三)極端天氣增多、農業災害頻發使糧食生產的不確定性增加
我國是水旱災害頻繁的國家，受季風氣候影響，降水情況變化很大，溫室效應導致極端性天氣增加。以吉林省為例，1990年以來，平均每年耕地受災面積達202萬公頃，占該省總面積的45%以上，平均每年成災面積168萬公頃，超過總播種面積的35%，頻發的自然災害直接影響吉林省的糧食綜合生產能力。
(四)種糧比較效益低，糧食持續增產后勁不足
盡管國家多次提高了糧食最低收購價，但目前糧食生產比較效益還是不高，影響農民的種糧積極性。隨著經濟的復蘇，企業對農民工需求增加，種糧比較效益將進一步下降，穩定明年的糧食生產面臨的壓力不小。
河南省是我國糧食產量最大的省份，據該省統計局地方經濟社會調查隊對全省40個縣(市、區)120個鄉鎮360個農戶的糧食生產成本及收益狀況的調查，2009年農民種植小麥的畝均成本590 .8元，比上年增加42元，增長7.7%；按全省平均單產387公斤/畝、均價1 .7元/公斤計算，每畝小麥的主產品產值為657.9元，比上年增加77.4元，畝均收益約為232元(主產品產值扣除生產成本加種糧補貼，下同)。依據同樣的計算方法，2009年河南農民種植玉米的畝均收益是279元。按目前河南農民戶均承包5畝耕地計算，若兩季只種小麥和玉米，戶均年種糧收入為2500多元，僅大致相當于一個農民工外出打工兩個月的收入。
糧食主產區還一直受到財政收入不足的困擾。山東省菏澤市農業局副局長李懷存認為，“在財政分灶吃飯體制下，種糧收入永遠比不過搞工業”。他說：“國家一些政策本來是想扶持糧食主產區，但反而增加了當地的負擔。比如一些富裕地區，耕地面積很少，地方配套補貼不用那么多，可以省出錢來發展工業。而菏澤本來就窮，還要多掏錢來發展農業，結果只能是越來越窮，和發達市的差距越來越大。”
(五)生產條件落后使得糧食生產基礎不牢、穩定性不高
我國農業基礎設施依然薄弱，現有耕地中中低產田約占2/3，糧食單產不穩定，年際間波動大；農田有效灌溉面積所占比例不足47%，抵御自然災害的能力差，未從根本上擺脫靠天吃飯的局面。以農業大省吉林為例，該省現在的農業基礎設施大都是上世紀五六十年代所建，農田水利等基礎設施建設歷年欠賬太多。目前，全省灌區骨干建筑物完好率不足40%，配套率不足70%。
國務院發展研究中心研究員程國強表示，從糧食生產能力、支持政策體系等方面看，我國糧食連續六年豐收的長效機制尚需完善和加強，“我國農業基礎設施薄弱、抗災能力不強，受制于氣候、資源等因素，糧食在連續六年豐收后出現回調的可能性較大，糧食生產可能進入新一輪波動周期，對此我們應做好充分的準備。”
調控政策建議
新華社經濟分析師認為，結合我國糧食市場出現的新情況、新問題，轉變生產方式和調控思路，我國的糧食生產政策應從過去單純追求糧食數量轉向糧食生產的可持續發展，從主要依靠投入轉變為更多依靠科技，從主要依靠直接價格干預轉向更大程度地發揮市場機制作用，確保我國糧食產業的長期持續健康發展。
(一)在進一步加大投入的基礎上，著力轉變農業生產方式
1 .在確保糧食安全的基礎上，積極發展低碳農業。中國科學院大氣物理研究所研究員黃耀說，我國是一個農業大國，農業活動排放的甲烷和氧化亞氮占全國溫室氣體排放總量的15%左右。通過優化水分管理、選育收獲指數高的水稻品種、冬灌田壟作、施用長效肥和控釋肥、提高氮肥利用率和施用生物抑制劑等，可有效減少農田甲烷和氧化亞氮排放，采用保護性耕作措施可大大提高農田土壤對大氣二氧化碳的吸收能力。目前我國的中低產田約占65%，土壤有機碳含量較低，約為全球平均值的三分之二。若能達到全球平均水平，可增加碳貯量20億至25億噸，相當于將大氣中73億至92億噸二氧化碳固定到農田土壤中。此外，我國農業氮肥利用率也相對較低，約為30%，若提高至40%，每年可減排4000萬噸二氧化碳當量。
2 .加大培肥地力建設，提高土地永續生產能力。首先，對耕地進行全面維護和保養，改善土壤性能，實現土地的循環可持續利用，保證農作物增產增效。大力實施秸稈、根茬還田，保證秸稈還田率達到50%以上。其次，實施測土配方施肥。再次，通過增打抗旱水源井、平整土地、采取多種措施對鹽堿地進行改造，對小流域進行治理。
3.大力推廣節水灌溉農業。因地制宜地發展噴灌、滴灌、微灌等節水灌水技術以及管道輸水等節水輸水技術。
(二)轉變調控方式，加強和完善糧食市場宏觀調控機制
1 .加快探索以目標價格為核心的反周期補貼制度，更好發揮市場機制作用。目前應抓住機會對重點糧食品種開展反周期補貼制度的試點工作。該制度設計與試點需要把握的關鍵是，要保證農民已經得到的政策實惠只能增加、不能減少；既不形成對市場的扭曲作用，也要保證糧食市場的穩定；操作簡便易行、財政能夠承受。
2 .樹立糧食綜合平衡思路。目前相關主管部門對糧食問題的看法不盡相同，有的側重生產過程，有的側重流通領域，應該建立一種既涵蓋糧食生產、流通、加工和消費，又立足當前、顧及長遠的糧食綜合平衡思路。鄭州糧食批發市場名譽董事長李經謀說：“現在需要扭轉一個概念，并不是糧食越多越好，也不是庫存越多越好，土地不能無限制使用。在當前糧食市場供大于求的情況下，可以考慮適當休耕、保護地力，這也是保護糧食生產的重要方式。”
3.建立和強化糧食主產區的政策支持體系，發展糧食后續產業，提高糧食生產的綜合效益。在保持強農惠農“普惠政策”的同時，實施“特惠政策”。增加對糧食主產區的轉移支付力度，建立糧食主產區的利益補償機制，切實解決糧食生產比較效益低、主產區財政負擔重的問題。建議國家在今后的商品糧基地建設上，把目標從單一的糧食增量擴大到區域經濟整體發展上來，注重商品糧主產區的可持續發展。在糧食加工業布局上，注重加大對主產區重點投資項目的布點，通過財政轉移支付等手段開發糧食的多樣性功能，延長糧食的產業鏈，在糧食產業上開辟農民增收的新途徑，提高糧食綜合生產效益。
(三)建立農技推廣補貼制度，改革農技推廣管理辦法，提高科技對糧食生產的支撐水平
目前我國農業科技對糧食生產的貢獻率、成果轉化率分別在50%和30%左右，發達國家分別達到70%—80%和80%，農業科技對糧食生產的增長空間還很大。因此，加大農業技術的推廣力度，就要對農業技術推廣和服務進行補貼。按照“關鍵技術、專業服務、政府補貼、農民受益”的原則，依托專業化服務組織，開展科技推廣統一社會化服務，轉變糧食生產增長方式，促進糧食均衡增產。同時，實行省級直接垂直管理的方式，采取與公務員或者村官公開招聘類似的辦法，加強對農業推廣人員準入資格的控制。加強對現有農業科技人員的系統培訓。
(四)創新農業應對氣候變化的工作機制
未來應對各項農業災害，除需政府制定和執行相應政策外，還應充分調動企業的積極性和發揮企業的作用，以應對在防災減災資金投入、能力建設和政策環境等方面面臨的挑戰。
吉林省防汛抗旱指揮部辦公室主任翟強建議，引入市場機制，在政府部門的引導和指揮下，依托農民專業合作社以及部分企業抗旱，還可以組織抗旱應急隊進行流動抗旱。
