糧食生產(chǎn)七年增長之后的安全隱憂
來源： 類別：行業(yè)資訊 更新時間：2011-04-26 閱讀次
近一個時期，國內(nèi)外糧食價格不斷攀升。2010年12月，聯(lián)合國糧農(nóng)組織食品價格指數(shù)升至214.7點(diǎn)，再創(chuàng)2007—2008年全球糧食危機(jī)后的歷史新高。我國CPI繼去年同比上漲3.3%后，今年一季度上漲5.0%。期間，糧食價格分別上漲11.8%和14.9%，成為主要推動力。
面對國際糧價高企，全球可能再度上演糧食危機(jī)的警告接踵而至。有日本媒體甚至危言聳聽說“中國要把地球吃光”。那么，我國糧食的供需狀況到底如何？未來中國的糧食安全路在何方？
“十一五”時期是我國農(nóng)業(yè)發(fā)展最快、農(nóng)村變化最大、農(nóng)民增收最多的5年，2010年實現(xiàn)了半個世紀(jì)以來的首次糧食產(chǎn)量“七連增”，糧食自給率連續(xù)10年保持在95%以上。
同時，糧食增產(chǎn)難度加大。北方冬麥區(qū)遭遇冬春連旱，糧食生產(chǎn)成本不斷上升，農(nóng)民種糧比較收益下降。在糧食連續(xù)7年增產(chǎn)后，盲目樂觀情緒有所滋長，麻痹懈怠傾向有所抬頭，對保持糧食繼續(xù)增產(chǎn)的困難和挑戰(zhàn)估計不足。鑒于此，對我國的糧食供求狀況作出客觀的分析和評價是十分必要的。受教育部委托，南開大學(xué)重大課題攻關(guān)項目組于2010年對我國糧食供需和全球糧食貿(mào)易狀況進(jìn)行了調(diào)研，在此基礎(chǔ)上完成本報告。
糧食需求的增長態(tài)勢不可逆轉(zhuǎn)
我國糧食需求在較長時期內(nèi)將保持增長態(tài)勢的原因主要在于：人口的增長、人均收入水平的提高和膳食結(jié)構(gòu)的變化。
�、比丝诳偭繉⒊掷m(xù)增加
2009年我國總?cè)丝跒?3.35億人，據(jù)預(yù)測總?cè)丝谌詫⒈３衷鲩L趨勢，到2030年達(dá)到人口總量的峰值14.62億人，年均增長約600萬人。按2009年人均糧食占有量399公斤測算，僅滿足新增人口的糧食需求就需要每年新增24億公斤的糧食供給。
�、踩司杖胨綄⒊掷m(xù)增長
改革開放以來，我國城鄉(xiāng)居民收入水平持續(xù)增長。從1995年到2010年，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入由4283元增長到19109元，年均增長10.5%；農(nóng)村居民人均純收入由1578元增長到5919元，年均增長9.2%。隨著人均收入水平的提高，1995年以來我國城鄉(xiāng)居民家庭恩格爾系數(shù)持續(xù)下降，但2000年以來下降趨勢明顯趨緩。2010年我國城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民家庭的恩格爾系數(shù)分別為35.7%和41.1%，從國際比較來看仍處于較高水平。在人均收入水平快增與恩格爾系數(shù)慢降的共同作用下，我國的糧食需求將進(jìn)一步增加。
⒊膳食結(jié)構(gòu)變化增加糧食需求
改革開放以來，我國城鄉(xiāng)居民的生活水平有了顯著提高，直接糧食消費(fèi)減少，肉蛋奶消費(fèi)增加。人均肉類占有量從改革初期的9.1公斤增加到2009年的44.4公斤，人均奶類占有量從1.2公斤增加到26.4公斤。一般來說，豬肉的糧食轉(zhuǎn)化率為1:4（即4斤糧食可以轉(zhuǎn)化為1斤豬肉）、雞肉的轉(zhuǎn)化率為1:2、牛羊肉的轉(zhuǎn)化率為1:7。隨著肉蛋奶消費(fèi)的增加，我國的總體糧食需求將進(jìn)一步增長。以2009年總?cè)丝跒榛鶖?shù)，按每人每年增加1公斤肉類消費(fèi)計算，需新增糧食供給52.9億公斤，相當(dāng)于2010年新增糧食產(chǎn)量（156億公斤）的34%。
除了上述三個推動糧食需求增長的因素以外，我國農(nóng)村居民基數(shù)大，城鄉(xiāng)間的收入和消費(fèi)差距明顯。隨著農(nóng)村居民收入和消費(fèi)水平的提高，城鎮(zhèn)化進(jìn)程的深入，對糧食需求的增長會更快。
提升糧食供給能力面臨瓶頸制約
制約我國糧食供給能力提升的主要因素包括：耕地、勞動力、化肥、水資源、生產(chǎn)經(jīng)營方式等。
�、备刂萍s
耕地作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中重要的生產(chǎn)要素，對提升我國糧食供給能力的制約集中體現(xiàn)在四個方面。第一，人均耕地少。目前，我國人均耕地面積為1.39畝，不足世界平均水平的40%，僅相當(dāng)于美國的1/8，印度的1/2。第二，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中耕地進(jìn)一步減少。我國耕地面積已從1995年的19.51億畝減少到2008年的18.26億畝，凈減少了1.25億畝。守住18億畝耕地紅線的壓力不斷加大。第三，“占補(bǔ)平衡”難以保證耕地質(zhì)量。大多被占用的土地相對肥沃、設(shè)施相對齊全，而新補(bǔ)充土地的生產(chǎn)力較低。“占補(bǔ)平衡”可以保住耕地面積總量，但容易造成耕地質(zhì)量的下降。第四，棄耕拋荒現(xiàn)象不容忽視。
⒉農(nóng)業(yè)勞動力結(jié)構(gòu)和素質(zhì)的制約
農(nóng)業(yè)勞動力對糧食供給持續(xù)增加的制約，主要不在于數(shù)量的減少，而在于結(jié)構(gòu)的不合理和素質(zhì)的下降。我國第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員在1991年達(dá)到峰值3.91億人，此后出現(xiàn)下降趨勢，2009年為2.97億人。據(jù)統(tǒng)計，2009年外出農(nóng)民工數(shù)量為1.45億人，真正從事第一產(chǎn)業(yè)的勞動力已經(jīng)下降到1.5億人左右。
從勞動力結(jié)構(gòu)來看，當(dāng)前農(nóng)業(yè)勞動力的老齡化嚴(yán)重，勞動力質(zhì)量處于不斷下降趨勢。農(nóng)村勞動力中51歲以上勞動力比重達(dá)到了33%。按照現(xiàn)有勞動力總量和年齡的推移，到2020年前后50歲以上勞動力比重將達(dá)到50%左右。同時，農(nóng)業(yè)勞動力素質(zhì)不容樂觀，學(xué)歷層次低，農(nóng)村實用人才短缺。通過外出打工人員與在家務(wù)農(nóng)人員的分組調(diào)查，明顯地反映出“學(xué)歷層次越高越傾向出外打工，學(xué)歷層次越低越傾向在家務(wù)農(nóng)”和“年紀(jì)輕者出外打工，年齡增大在家務(wù)農(nóng)”的特征。農(nóng)業(yè)勞動力結(jié)構(gòu)的不合理和素質(zhì)的降低，直接會導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平低下，還會增加農(nóng)業(yè)新技術(shù)、新機(jī)械、新方法的推廣難度，制約農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程的推進(jìn)。
⒊化肥施用量的制約
我國化肥施用量總體已經(jīng)飽和，難以繼續(xù)依靠增加化肥的施用量來提高糧食產(chǎn)量。改革初期，全國的化肥施用量不足1000萬噸，2009年增加到5400萬噸，單位面積施肥量從每公頃58.9公斤增加到340.4公斤。從世界平均水平來看，單位土地的施肥量每增加1公斤可使單產(chǎn)增加34公斤，而在我國僅增加20公斤，遠(yuǎn)落后于世界平均水平。
需要引起注意的是，單位土地面積所使用的化肥量客觀上存在著上限，一般認(rèn)為在225公斤左右。過量使用不僅造成資源浪費(fèi)，而且會引起土地板結(jié)、病蟲害增加，造成地下水的硝酸鹽含量超標(biāo)、農(nóng)藥殘留物超標(biāo)等一系列問題。當(dāng)前，我國平均化肥施用量已超出了公認(rèn)的上限，一些大棚和土地因過量施肥出現(xiàn)“死棚”、“絕地”現(xiàn)象。
�、此Y源的制約
水資源供需矛盾突出仍然是我國農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的主要瓶頸，對糧食生產(chǎn)的制約主要體現(xiàn)在四個方面。
我國是世界上的貧水國之一，2007年人均水資源占有量只有2100立方米，僅相當(dāng)于世界平均水平的1/3。每公頃平均水資源占有量2.7萬立方米，僅相當(dāng)于世界平均水平的2/3。
隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深入發(fā)展，工業(yè)用水和生活用水將急劇增加，從而擠占農(nóng)業(yè)用水。2007年世界平均農(nóng)業(yè)用水占淡水抽取量的70%，工業(yè)和生活用水占30%，而高收入國家分別占43%和57%。近年來，我國農(nóng)業(yè)用水在全國總用水量中的比重呈下降趨勢，已從80%以上降至70%以下。在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，供水總量的增加將十分有限，2020年我國年用水總量將控制在6700億立方米以內(nèi)，農(nóng)業(yè)用水在社會總用水量中的比重還會下降。這是由于生產(chǎn)特點(diǎn)決定了工業(yè)用水的邊際產(chǎn)出顯著高于農(nóng)業(yè)，水資源更傾向于向回報率高的工業(yè)部門配置，進(jìn)而擠占農(nóng)業(yè)用水。
農(nóng)田水利建設(shè)滯后仍然是影響農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展和國家糧食安全的最大硬傷，水利設(shè)施薄弱仍然是國家基礎(chǔ)設(shè)施的明顯短板。同時，農(nóng)業(yè)灌溉用水普遍存在浪費(fèi)現(xiàn)象。由于農(nóng)業(yè)灌溉方式落后，輸水渠道大部分是土渠，加之工程老化失修和配套不全，全國農(nóng)業(yè)灌溉水的有效利用率只有40%，僅為發(fā)達(dá)國家的一半左右。每立方米水的糧食生產(chǎn)能力只有0.87公斤左右，遠(yuǎn)低于2公斤以上的世界平均水平。
農(nóng)業(yè)主要“靠天吃飯”的局面尚未扭轉(zhuǎn)。近年來，水資源短缺已從北方蔓延到南方，西南地區(qū)特大干旱、冬麥區(qū)冬春連旱等，都對糧食產(chǎn)量造成嚴(yán)重沖擊。
�、瞪a(chǎn)經(jīng)營方式的制約
在關(guān)于農(nóng)業(yè)發(fā)展的國內(nèi)外研究中，一直存在著“大農(nóng)”與“小農(nóng)”孰優(yōu)孰劣的爭論。我國農(nóng)業(yè)以一家一戶為主的小規(guī)模經(jīng)營方式，客觀上形成了耕地細(xì)碎化的局面。這種經(jīng)營方式需要輔之以完善的社會化服務(wù)體系，然而我國農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系不健全，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織化程度低，因此制約了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的提高。
開放條件下維護(hù)糧食安全的難度加大
加入WTO標(biāo)志著我國對外開放進(jìn)入了一個新階段。在此背景下，保障國家糧食安全面臨著諸多新的挑戰(zhàn)，壓力進(jìn)一步增大。
⒈國內(nèi)外糧價差距大，國內(nèi)生產(chǎn)面臨國際競爭壓力
在市場經(jīng)濟(jì)條件下，相對價格是決定套利交易和國際貿(mào)易的一個關(guān)鍵因素。小麥和玉米的國內(nèi)價格在入世后的大多數(shù)年份高于國際價格。2009年小麥和玉米國內(nèi)價格折合為每噸235美元和269美元。同期，國際市場價格分別為每噸194美元和146美元，國內(nèi)價格分別高出國際價格41美元和123美元。我國稻谷價格2009年5月低于國際市場價格228美元，到2010年5月價差縮小為78美元，價格優(yōu)勢在明顯縮小。
人民幣升值將使進(jìn)口的農(nóng)產(chǎn)品價格降低，從而我國小麥和玉米的競爭劣勢將進(jìn)一步擴(kuò)大，稻谷的競爭優(yōu)勢將縮小甚至消失。不僅如此，國際農(nóng)產(chǎn)品的競爭優(yōu)勢還表現(xiàn)在品質(zhì)上，其標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)和無公害、有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品的優(yōu)勢是不可忽視的。
世界主要糧食出口國一直希望進(jìn)入中國市場，而我國主要糧食品種一旦出現(xiàn)大量進(jìn)口的局面，將面臨著糧食生產(chǎn)和流通被操縱的極大可能。大豆就是一個典型的例子，國際糧商通過控制生產(chǎn)或流通環(huán)節(jié)，不僅打擊了我國豆農(nóng)和油脂加工企業(yè)，獲取高額利潤，而且使我國大豆和豆油價格劇烈波動。
�、厕r(nóng)業(yè)生產(chǎn)的比較劣勢對糧食安全構(gòu)成威脅
從勞動生產(chǎn)率的角度看，目前我國農(nóng)業(yè)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)與發(fā)達(dá)國家相比都存在著一定的差距。同時，農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率的差距相對于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)而言更為明顯。因此，在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中就客觀地存在著出口工業(yè)品、進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品的內(nèi)在動力。這種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的比較劣勢對維護(hù)我國的糧食安全是不利的。
以日本為例。相對于美國來說，日本工業(yè)品生產(chǎn)具有比較優(yōu)勢，而農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)具有比較劣勢�；诖耍毡靖鼉A向于生產(chǎn)和出口工業(yè)品，進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品。這導(dǎo)致了日本的耕地面積大幅減少，由上世紀(jì)50年代中期的608萬公頃，降到2006年的467萬公頃。不僅如此，耕地的復(fù)種指數(shù)明顯降低，在土地短缺的情況下依然出現(xiàn)棄耕拋荒現(xiàn)象。這是導(dǎo)致日本目前的糧食自給率不足30%，糧食安全問題凸顯的重要原因。
我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與日本屬于同一類型，而且相對于日美間的勞動生產(chǎn)率差距，我國農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的比較劣勢更為突出。這就意味著，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展容易形成“重工輕農(nóng)”的傾向，因而盡管確保了18億畝耕地紅線，但在農(nóng)業(yè)比較劣勢的壓力下難以從根本上遏制棄耕拋荒現(xiàn)象。
⒊難以依靠國際糧食市場解決糧食安全問題
從上面的分析可以看出，一方面，國際勢力有著進(jìn)入并控制我國糧食生產(chǎn)和流通的沖動；另一方面，在農(nóng)業(yè)比較劣勢的作用下，地方政府有著“重工輕農(nóng)”的傾向。由此，通過糧食的國際貿(mào)易滿足國內(nèi)糧食需求似乎就順理成章了。但從更深的層面來看，這其實難以實現(xiàn)。
其一，世界每年的糧食貿(mào)易總量不足以滿足我國的糧食需求。近年來的全球年糧食貿(mào)易量僅相當(dāng)于我國糧食需求量的50%左右。不僅如此，世界主要糧食品種的出口集中在以美國為首的少數(shù)幾個國家。無論從糧食安全還是經(jīng)濟(jì)安全的角度考慮，依靠進(jìn)口來滿足國內(nèi)糧食需求都是不現(xiàn)實的。
其二，國際糧食價格在大起大落中維持高位運(yùn)行。隨著經(jīng)濟(jì)全球化的深入發(fā)展，影響國際糧食價格的因素日益復(fù)雜。近年特別是國際金融危機(jī)以來，以美國為代表的主要糧食出口國加快了生物能源技術(shù)的研發(fā)和產(chǎn)業(yè)化。生物燃料的興起為糧食開辟了新的用途，從而擴(kuò)大了糧食需求，改變了以往由傳統(tǒng)的糧食需求與供給共同決定國際糧食價格的格局。當(dāng)國際糧食價格下跌時，糧食出口國依托于生物燃料生產(chǎn)對糧食的新需求而減少出口，從而抑制了國際糧價的下跌。由于糧食的這一新用途，糧食出口國在維持糧食價格方面越來越處于主動地位。
一旦依靠進(jìn)口來滿足國內(nèi)糧食需求，以我國的需求規(guī)模來看，必將拉高國際糧食價格。這一方面不利于自身，必然導(dǎo)致國內(nèi)糧價普遍大幅上漲，引發(fā)通貨膨脹，影響社會和諧穩(wěn)定；另一方面也損害了依靠糧食進(jìn)口的其他發(fā)展中國家利益。
�、磭H規(guī)則賦予我國扶持農(nóng)業(yè)發(fā)展的空間狹小
對于中國這樣的大國而言，不可能依靠糧食國際貿(mào)易來保證自身的糧食安全，而必須堅持立足國內(nèi)實現(xiàn)糧食基本自給的方針。因此，對農(nóng)業(yè)予以有效的保護(hù)和扶持十分必要。然而，從國際規(guī)則來看，其賦予我國扶持農(nóng)業(yè)發(fā)展的空間將十分有限。
按照世貿(mào)組織規(guī)則，我國須取消“紅箱政策”，即價格補(bǔ)貼和進(jìn)出口補(bǔ)貼。目前可運(yùn)用的“黃箱政策”又有著嚴(yán)格的上限，用綜合支持總量來衡量，對特定農(nóng)產(chǎn)品的支持總量不能超過該產(chǎn)品相關(guān)年份生產(chǎn)總值的8.5%，對所有農(nóng)產(chǎn)品的支持總量不能超過相關(guān)年份農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值的8.5%，我國目前的“黃箱補(bǔ)貼”已近飽和。
應(yīng)對挑戰(zhàn)，確保國家糧食安全
當(dāng)前，各種傳統(tǒng)和非傳統(tǒng)的挑戰(zhàn)在疊加凸顯。如何確保糧食生產(chǎn)不滑坡、農(nóng)民收入不徘徊、農(nóng)村發(fā)展好勢頭不逆轉(zhuǎn)，是需要深長思之的重要命題。
⒈既要保護(hù)好耕地，又要保護(hù)好農(nóng)民種糧積極性
在堅決守住十八億畝耕地紅線、確保耕地質(zhì)量的同時，著力避免棄耕拋荒現(xiàn)象的出現(xiàn)。這就需要提高糧食生產(chǎn)的比較效益，保護(hù)好農(nóng)民的種糧積極性。
土地制度是農(nóng)村的基礎(chǔ)制度，要堅持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，實行最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，有序推進(jìn)農(nóng)村土地管理制度改革，建立保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，加快劃定基本農(nóng)田，實行永久保護(hù)，確保基本農(nóng)田總量不減少、用途不改變、質(zhì)量有提高。
提高糧食生產(chǎn)的比較效益，一方面要在逐年較大幅度增加農(nóng)民種糧補(bǔ)貼的同時，完善與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格上漲掛鉤的農(nóng)資綜合補(bǔ)貼動態(tài)調(diào)整機(jī)制。另一方面，要在糧食流通環(huán)節(jié)完善價格機(jī)制、健全市場體系。通過保持糧食價格合理水平，防止谷賤傷農(nóng)，保障種糧收入穩(wěn)定增長；通過加強(qiáng)現(xiàn)代糧食物流體系和市場網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，實現(xiàn)產(chǎn)銷順暢銜接。
在使農(nóng)民增加收入的同時，進(jìn)一步健全農(nóng)村社會保障體系。這就要求推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，擴(kuò)大公共財政覆蓋農(nóng)村范圍，使廣大農(nóng)民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居。
⒉既要加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，又要加快農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新
我國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，一方面表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的欠賬較多，另一方面表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)科技水平較低。以農(nóng)田水利為重點(diǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要物質(zhì)條件。在農(nóng)業(yè)用水短缺的大格局難以扭轉(zhuǎn)的背景下，一方面需要合理配置農(nóng)業(yè)用水、工業(yè)用水和生活用水，另一方面需要提高農(nóng)業(yè)用水效率、發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè)，突出抓好水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。農(nóng)田水利建設(shè)應(yīng)重在健全新機(jī)制，充分調(diào)動地方政府和民間的積極性。在增加農(nóng)田有效灌溉面積、發(fā)展節(jié)水灌溉和完善灌排體系的同時，積極引導(dǎo)農(nóng)民因地制宜地興建以“五小水利”為代表的中小型水利設(shè)施。
農(nóng)業(yè)發(fā)展的根本出路在科技進(jìn)步，農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步應(yīng)著眼于建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。優(yōu)先支持生物技術(shù)、良種培育、豐產(chǎn)栽培、農(nóng)業(yè)節(jié)水、疫病防控、防災(zāi)減災(zāi)等領(lǐng)域科技創(chuàng)新，把重點(diǎn)放在良種培育上，大力優(yōu)化品種結(jié)構(gòu)，著力提高糧食單產(chǎn)和品質(zhì)。適應(yīng)農(nóng)業(yè)規(guī)模化、精準(zhǔn)化、設(shè)施化等要求，加快開發(fā)多功能、智能化、經(jīng)濟(jì)型農(nóng)業(yè)裝備設(shè)施，重點(diǎn)在田間作業(yè)、設(shè)施栽培、健康養(yǎng)殖、精深加工、儲運(yùn)保鮮等環(huán)節(jié)取得新進(jìn)展。加強(qiáng)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣普及，開展農(nóng)民技術(shù)培訓(xùn)，培養(yǎng)新型農(nóng)民。通過農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步，不斷促進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)集成化、勞動過程機(jī)械化、生產(chǎn)經(jīng)營信息化。
⒊既要堅持家庭承包經(jīng)營，又要強(qiáng)化社會化服務(wù)體系
以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，是符合我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點(diǎn)的農(nóng)村基本經(jīng)營制度。家庭承包經(jīng)營有利于調(diào)動生產(chǎn)者積極性的作用已充分顯示出來，然而其分散決策、分散經(jīng)營、分散承擔(dān)風(fēng)險的特點(diǎn)，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)還不能從根本上擺脫小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的特征。因此，適應(yīng)生產(chǎn)社會化要求，在賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，保持現(xiàn)有土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變的同時，應(yīng)當(dāng)更加重視建立健全覆蓋全程、綜合配套、便捷高效的社會化服務(wù)體系，提高農(nóng)業(yè)公共服務(wù)能力和水平。
完善農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，在于提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的組織化程度。以農(nóng)用生產(chǎn)資料供應(yīng)、農(nóng)產(chǎn)品營銷網(wǎng)絡(luò)、農(nóng)業(yè)信息收集和發(fā)布、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)保障、農(nóng)機(jī)聯(lián)合作業(yè)等為重點(diǎn)，構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系，可以降低農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)成本和交易成本，提高生產(chǎn)效率，降低經(jīng)營風(fēng)險，增加生產(chǎn)經(jīng)營收益。在完善農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系過程中，應(yīng)同時發(fā)揮政府的公共服務(wù)職能和市場的調(diào)節(jié)作用，積極引導(dǎo)和扶持公益性公共服務(wù)機(jī)構(gòu)、農(nóng)民新型合作組織和企業(yè)化服務(wù)組織共同發(fā)展。
�、醇纫侠矸龀旨Z食生產(chǎn)，又要積極應(yīng)對國際挑戰(zhàn)
在開放條件下，確保我國糧食安全必須強(qiáng)化對國內(nèi)農(nóng)業(yè)的扶持。一方面，要充分利用“綠箱補(bǔ)貼”。這是政府通過服務(wù)計劃提供的農(nóng)業(yè)支持補(bǔ)貼。它被國際規(guī)則所允許，是WTO成員國對農(nóng)業(yè)實施支持與保護(hù)的重要措施。另一方面，在我國作出的入世承諾范圍內(nèi)，用足“黃箱補(bǔ)貼”。同時，把握好主要農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)出口的時機(jī)和節(jié)奏，適度進(jìn)口結(jié)構(gòu)性短缺產(chǎn)品，防止部分品種過度進(jìn)口沖擊國內(nèi)市場。要健全符合WTO規(guī)則的外商經(jīng)營農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料準(zhǔn)入制度，建立外資并購境內(nèi)涉農(nóng)企業(yè)安全審查機(jī)制。加強(qiáng)糧食領(lǐng)域國際合作，提高統(tǒng)籌利用兩個市場和兩種資源的能力，積極參與國際農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)制定，促進(jìn)形成公平合理的貿(mào)易秩序。
面對國際糧價高企，全球可能再度上演糧食危機(jī)的警告接踵而至。有日本媒體甚至危言聳聽說“中國要把地球吃光”。那么，我國糧食的供需狀況到底如何？未來中國的糧食安全路在何方？
“十一五”時期是我國農(nóng)業(yè)發(fā)展最快、農(nóng)村變化最大、農(nóng)民增收最多的5年，2010年實現(xiàn)了半個世紀(jì)以來的首次糧食產(chǎn)量“七連增”，糧食自給率連續(xù)10年保持在95%以上。
同時，糧食增產(chǎn)難度加大。北方冬麥區(qū)遭遇冬春連旱，糧食生產(chǎn)成本不斷上升，農(nóng)民種糧比較收益下降。在糧食連續(xù)7年增產(chǎn)后，盲目樂觀情緒有所滋長，麻痹懈怠傾向有所抬頭，對保持糧食繼續(xù)增產(chǎn)的困難和挑戰(zhàn)估計不足。鑒于此，對我國的糧食供求狀況作出客觀的分析和評價是十分必要的。受教育部委托，南開大學(xué)重大課題攻關(guān)項目組于2010年對我國糧食供需和全球糧食貿(mào)易狀況進(jìn)行了調(diào)研，在此基礎(chǔ)上完成本報告。
糧食需求的增長態(tài)勢不可逆轉(zhuǎn)
我國糧食需求在較長時期內(nèi)將保持增長態(tài)勢的原因主要在于：人口的增長、人均收入水平的提高和膳食結(jié)構(gòu)的變化。
�、比丝诳偭繉⒊掷m(xù)增加
2009年我國總?cè)丝跒?3.35億人，據(jù)預(yù)測總?cè)丝谌詫⒈３衷鲩L趨勢，到2030年達(dá)到人口總量的峰值14.62億人，年均增長約600萬人。按2009年人均糧食占有量399公斤測算，僅滿足新增人口的糧食需求就需要每年新增24億公斤的糧食供給。
�、踩司杖胨綄⒊掷m(xù)增長
改革開放以來，我國城鄉(xiāng)居民收入水平持續(xù)增長。從1995年到2010年，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入由4283元增長到19109元，年均增長10.5%；農(nóng)村居民人均純收入由1578元增長到5919元，年均增長9.2%。隨著人均收入水平的提高，1995年以來我國城鄉(xiāng)居民家庭恩格爾系數(shù)持續(xù)下降，但2000年以來下降趨勢明顯趨緩。2010年我國城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民家庭的恩格爾系數(shù)分別為35.7%和41.1%，從國際比較來看仍處于較高水平。在人均收入水平快增與恩格爾系數(shù)慢降的共同作用下，我國的糧食需求將進(jìn)一步增加。
⒊膳食結(jié)構(gòu)變化增加糧食需求
改革開放以來，我國城鄉(xiāng)居民的生活水平有了顯著提高，直接糧食消費(fèi)減少，肉蛋奶消費(fèi)增加。人均肉類占有量從改革初期的9.1公斤增加到2009年的44.4公斤，人均奶類占有量從1.2公斤增加到26.4公斤。一般來說，豬肉的糧食轉(zhuǎn)化率為1:4（即4斤糧食可以轉(zhuǎn)化為1斤豬肉）、雞肉的轉(zhuǎn)化率為1:2、牛羊肉的轉(zhuǎn)化率為1:7。隨著肉蛋奶消費(fèi)的增加，我國的總體糧食需求將進(jìn)一步增長。以2009年總?cè)丝跒榛鶖?shù)，按每人每年增加1公斤肉類消費(fèi)計算，需新增糧食供給52.9億公斤，相當(dāng)于2010年新增糧食產(chǎn)量（156億公斤）的34%。
除了上述三個推動糧食需求增長的因素以外，我國農(nóng)村居民基數(shù)大，城鄉(xiāng)間的收入和消費(fèi)差距明顯。隨著農(nóng)村居民收入和消費(fèi)水平的提高，城鎮(zhèn)化進(jìn)程的深入，對糧食需求的增長會更快。
提升糧食供給能力面臨瓶頸制約
制約我國糧食供給能力提升的主要因素包括：耕地、勞動力、化肥、水資源、生產(chǎn)經(jīng)營方式等。
�、备刂萍s
耕地作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中重要的生產(chǎn)要素，對提升我國糧食供給能力的制約集中體現(xiàn)在四個方面。第一，人均耕地少。目前，我國人均耕地面積為1.39畝，不足世界平均水平的40%，僅相當(dāng)于美國的1/8，印度的1/2。第二，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中耕地進(jìn)一步減少。我國耕地面積已從1995年的19.51億畝減少到2008年的18.26億畝，凈減少了1.25億畝。守住18億畝耕地紅線的壓力不斷加大。第三，“占補(bǔ)平衡”難以保證耕地質(zhì)量。大多被占用的土地相對肥沃、設(shè)施相對齊全，而新補(bǔ)充土地的生產(chǎn)力較低。“占補(bǔ)平衡”可以保住耕地面積總量，但容易造成耕地質(zhì)量的下降。第四，棄耕拋荒現(xiàn)象不容忽視。
⒉農(nóng)業(yè)勞動力結(jié)構(gòu)和素質(zhì)的制約
農(nóng)業(yè)勞動力對糧食供給持續(xù)增加的制約，主要不在于數(shù)量的減少，而在于結(jié)構(gòu)的不合理和素質(zhì)的下降。我國第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員在1991年達(dá)到峰值3.91億人，此后出現(xiàn)下降趨勢，2009年為2.97億人。據(jù)統(tǒng)計，2009年外出農(nóng)民工數(shù)量為1.45億人，真正從事第一產(chǎn)業(yè)的勞動力已經(jīng)下降到1.5億人左右。
從勞動力結(jié)構(gòu)來看，當(dāng)前農(nóng)業(yè)勞動力的老齡化嚴(yán)重，勞動力質(zhì)量處于不斷下降趨勢。農(nóng)村勞動力中51歲以上勞動力比重達(dá)到了33%。按照現(xiàn)有勞動力總量和年齡的推移，到2020年前后50歲以上勞動力比重將達(dá)到50%左右。同時，農(nóng)業(yè)勞動力素質(zhì)不容樂觀，學(xué)歷層次低，農(nóng)村實用人才短缺。通過外出打工人員與在家務(wù)農(nóng)人員的分組調(diào)查，明顯地反映出“學(xué)歷層次越高越傾向出外打工，學(xué)歷層次越低越傾向在家務(wù)農(nóng)”和“年紀(jì)輕者出外打工，年齡增大在家務(wù)農(nóng)”的特征。農(nóng)業(yè)勞動力結(jié)構(gòu)的不合理和素質(zhì)的降低，直接會導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平低下，還會增加農(nóng)業(yè)新技術(shù)、新機(jī)械、新方法的推廣難度，制約農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程的推進(jìn)。
⒊化肥施用量的制約
我國化肥施用量總體已經(jīng)飽和，難以繼續(xù)依靠增加化肥的施用量來提高糧食產(chǎn)量。改革初期，全國的化肥施用量不足1000萬噸，2009年增加到5400萬噸，單位面積施肥量從每公頃58.9公斤增加到340.4公斤。從世界平均水平來看，單位土地的施肥量每增加1公斤可使單產(chǎn)增加34公斤，而在我國僅增加20公斤，遠(yuǎn)落后于世界平均水平。
需要引起注意的是，單位土地面積所使用的化肥量客觀上存在著上限，一般認(rèn)為在225公斤左右。過量使用不僅造成資源浪費(fèi)，而且會引起土地板結(jié)、病蟲害增加，造成地下水的硝酸鹽含量超標(biāo)、農(nóng)藥殘留物超標(biāo)等一系列問題。當(dāng)前，我國平均化肥施用量已超出了公認(rèn)的上限，一些大棚和土地因過量施肥出現(xiàn)“死棚”、“絕地”現(xiàn)象。
�、此Y源的制約
水資源供需矛盾突出仍然是我國農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的主要瓶頸，對糧食生產(chǎn)的制約主要體現(xiàn)在四個方面。
我國是世界上的貧水國之一，2007年人均水資源占有量只有2100立方米，僅相當(dāng)于世界平均水平的1/3。每公頃平均水資源占有量2.7萬立方米，僅相當(dāng)于世界平均水平的2/3。
隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深入發(fā)展，工業(yè)用水和生活用水將急劇增加，從而擠占農(nóng)業(yè)用水。2007年世界平均農(nóng)業(yè)用水占淡水抽取量的70%，工業(yè)和生活用水占30%，而高收入國家分別占43%和57%。近年來，我國農(nóng)業(yè)用水在全國總用水量中的比重呈下降趨勢，已從80%以上降至70%以下。在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，供水總量的增加將十分有限，2020年我國年用水總量將控制在6700億立方米以內(nèi)，農(nóng)業(yè)用水在社會總用水量中的比重還會下降。這是由于生產(chǎn)特點(diǎn)決定了工業(yè)用水的邊際產(chǎn)出顯著高于農(nóng)業(yè)，水資源更傾向于向回報率高的工業(yè)部門配置，進(jìn)而擠占農(nóng)業(yè)用水。
農(nóng)田水利建設(shè)滯后仍然是影響農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展和國家糧食安全的最大硬傷，水利設(shè)施薄弱仍然是國家基礎(chǔ)設(shè)施的明顯短板。同時，農(nóng)業(yè)灌溉用水普遍存在浪費(fèi)現(xiàn)象。由于農(nóng)業(yè)灌溉方式落后，輸水渠道大部分是土渠，加之工程老化失修和配套不全，全國農(nóng)業(yè)灌溉水的有效利用率只有40%，僅為發(fā)達(dá)國家的一半左右。每立方米水的糧食生產(chǎn)能力只有0.87公斤左右，遠(yuǎn)低于2公斤以上的世界平均水平。
農(nóng)業(yè)主要“靠天吃飯”的局面尚未扭轉(zhuǎn)。近年來，水資源短缺已從北方蔓延到南方，西南地區(qū)特大干旱、冬麥區(qū)冬春連旱等，都對糧食產(chǎn)量造成嚴(yán)重沖擊。
�、瞪a(chǎn)經(jīng)營方式的制約
在關(guān)于農(nóng)業(yè)發(fā)展的國內(nèi)外研究中，一直存在著“大農(nóng)”與“小農(nóng)”孰優(yōu)孰劣的爭論。我國農(nóng)業(yè)以一家一戶為主的小規(guī)模經(jīng)營方式，客觀上形成了耕地細(xì)碎化的局面。這種經(jīng)營方式需要輔之以完善的社會化服務(wù)體系，然而我國農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系不健全，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織化程度低，因此制約了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的提高。
開放條件下維護(hù)糧食安全的難度加大
加入WTO標(biāo)志著我國對外開放進(jìn)入了一個新階段。在此背景下，保障國家糧食安全面臨著諸多新的挑戰(zhàn)，壓力進(jìn)一步增大。
⒈國內(nèi)外糧價差距大，國內(nèi)生產(chǎn)面臨國際競爭壓力
在市場經(jīng)濟(jì)條件下，相對價格是決定套利交易和國際貿(mào)易的一個關(guān)鍵因素。小麥和玉米的國內(nèi)價格在入世后的大多數(shù)年份高于國際價格。2009年小麥和玉米國內(nèi)價格折合為每噸235美元和269美元。同期，國際市場價格分別為每噸194美元和146美元，國內(nèi)價格分別高出國際價格41美元和123美元。我國稻谷價格2009年5月低于國際市場價格228美元，到2010年5月價差縮小為78美元，價格優(yōu)勢在明顯縮小。
人民幣升值將使進(jìn)口的農(nóng)產(chǎn)品價格降低，從而我國小麥和玉米的競爭劣勢將進(jìn)一步擴(kuò)大，稻谷的競爭優(yōu)勢將縮小甚至消失。不僅如此，國際農(nóng)產(chǎn)品的競爭優(yōu)勢還表現(xiàn)在品質(zhì)上，其標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)和無公害、有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品的優(yōu)勢是不可忽視的。
世界主要糧食出口國一直希望進(jìn)入中國市場，而我國主要糧食品種一旦出現(xiàn)大量進(jìn)口的局面，將面臨著糧食生產(chǎn)和流通被操縱的極大可能。大豆就是一個典型的例子，國際糧商通過控制生產(chǎn)或流通環(huán)節(jié)，不僅打擊了我國豆農(nóng)和油脂加工企業(yè)，獲取高額利潤，而且使我國大豆和豆油價格劇烈波動。
�、厕r(nóng)業(yè)生產(chǎn)的比較劣勢對糧食安全構(gòu)成威脅
從勞動生產(chǎn)率的角度看，目前我國農(nóng)業(yè)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)與發(fā)達(dá)國家相比都存在著一定的差距。同時，農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率的差距相對于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)而言更為明顯。因此，在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中就客觀地存在著出口工業(yè)品、進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品的內(nèi)在動力。這種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的比較劣勢對維護(hù)我國的糧食安全是不利的。
以日本為例。相對于美國來說，日本工業(yè)品生產(chǎn)具有比較優(yōu)勢，而農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)具有比較劣勢�；诖耍毡靖鼉A向于生產(chǎn)和出口工業(yè)品，進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品。這導(dǎo)致了日本的耕地面積大幅減少，由上世紀(jì)50年代中期的608萬公頃，降到2006年的467萬公頃。不僅如此，耕地的復(fù)種指數(shù)明顯降低，在土地短缺的情況下依然出現(xiàn)棄耕拋荒現(xiàn)象。這是導(dǎo)致日本目前的糧食自給率不足30%，糧食安全問題凸顯的重要原因。
我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與日本屬于同一類型，而且相對于日美間的勞動生產(chǎn)率差距，我國農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的比較劣勢更為突出。這就意味著，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展容易形成“重工輕農(nóng)”的傾向，因而盡管確保了18億畝耕地紅線，但在農(nóng)業(yè)比較劣勢的壓力下難以從根本上遏制棄耕拋荒現(xiàn)象。
⒊難以依靠國際糧食市場解決糧食安全問題
從上面的分析可以看出，一方面，國際勢力有著進(jìn)入并控制我國糧食生產(chǎn)和流通的沖動；另一方面，在農(nóng)業(yè)比較劣勢的作用下，地方政府有著“重工輕農(nóng)”的傾向。由此，通過糧食的國際貿(mào)易滿足國內(nèi)糧食需求似乎就順理成章了。但從更深的層面來看，這其實難以實現(xiàn)。
其一，世界每年的糧食貿(mào)易總量不足以滿足我國的糧食需求。近年來的全球年糧食貿(mào)易量僅相當(dāng)于我國糧食需求量的50%左右。不僅如此，世界主要糧食品種的出口集中在以美國為首的少數(shù)幾個國家。無論從糧食安全還是經(jīng)濟(jì)安全的角度考慮，依靠進(jìn)口來滿足國內(nèi)糧食需求都是不現(xiàn)實的。
其二，國際糧食價格在大起大落中維持高位運(yùn)行。隨著經(jīng)濟(jì)全球化的深入發(fā)展，影響國際糧食價格的因素日益復(fù)雜。近年特別是國際金融危機(jī)以來，以美國為代表的主要糧食出口國加快了生物能源技術(shù)的研發(fā)和產(chǎn)業(yè)化。生物燃料的興起為糧食開辟了新的用途，從而擴(kuò)大了糧食需求，改變了以往由傳統(tǒng)的糧食需求與供給共同決定國際糧食價格的格局。當(dāng)國際糧食價格下跌時，糧食出口國依托于生物燃料生產(chǎn)對糧食的新需求而減少出口，從而抑制了國際糧價的下跌。由于糧食的這一新用途，糧食出口國在維持糧食價格方面越來越處于主動地位。
一旦依靠進(jìn)口來滿足國內(nèi)糧食需求，以我國的需求規(guī)模來看，必將拉高國際糧食價格。這一方面不利于自身，必然導(dǎo)致國內(nèi)糧價普遍大幅上漲，引發(fā)通貨膨脹，影響社會和諧穩(wěn)定；另一方面也損害了依靠糧食進(jìn)口的其他發(fā)展中國家利益。
�、磭H規(guī)則賦予我國扶持農(nóng)業(yè)發(fā)展的空間狹小
對于中國這樣的大國而言，不可能依靠糧食國際貿(mào)易來保證自身的糧食安全，而必須堅持立足國內(nèi)實現(xiàn)糧食基本自給的方針。因此，對農(nóng)業(yè)予以有效的保護(hù)和扶持十分必要。然而，從國際規(guī)則來看，其賦予我國扶持農(nóng)業(yè)發(fā)展的空間將十分有限。
按照世貿(mào)組織規(guī)則，我國須取消“紅箱政策”，即價格補(bǔ)貼和進(jìn)出口補(bǔ)貼。目前可運(yùn)用的“黃箱政策”又有著嚴(yán)格的上限，用綜合支持總量來衡量，對特定農(nóng)產(chǎn)品的支持總量不能超過該產(chǎn)品相關(guān)年份生產(chǎn)總值的8.5%，對所有農(nóng)產(chǎn)品的支持總量不能超過相關(guān)年份農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值的8.5%，我國目前的“黃箱補(bǔ)貼”已近飽和。
應(yīng)對挑戰(zhàn)，確保國家糧食安全
當(dāng)前，各種傳統(tǒng)和非傳統(tǒng)的挑戰(zhàn)在疊加凸顯。如何確保糧食生產(chǎn)不滑坡、農(nóng)民收入不徘徊、農(nóng)村發(fā)展好勢頭不逆轉(zhuǎn)，是需要深長思之的重要命題。
⒈既要保護(hù)好耕地，又要保護(hù)好農(nóng)民種糧積極性
在堅決守住十八億畝耕地紅線、確保耕地質(zhì)量的同時，著力避免棄耕拋荒現(xiàn)象的出現(xiàn)。這就需要提高糧食生產(chǎn)的比較效益，保護(hù)好農(nóng)民的種糧積極性。
土地制度是農(nóng)村的基礎(chǔ)制度，要堅持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，實行最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，有序推進(jìn)農(nóng)村土地管理制度改革，建立保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，加快劃定基本農(nóng)田，實行永久保護(hù)，確保基本農(nóng)田總量不減少、用途不改變、質(zhì)量有提高。
提高糧食生產(chǎn)的比較效益，一方面要在逐年較大幅度增加農(nóng)民種糧補(bǔ)貼的同時，完善與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格上漲掛鉤的農(nóng)資綜合補(bǔ)貼動態(tài)調(diào)整機(jī)制。另一方面，要在糧食流通環(huán)節(jié)完善價格機(jī)制、健全市場體系。通過保持糧食價格合理水平，防止谷賤傷農(nóng)，保障種糧收入穩(wěn)定增長；通過加強(qiáng)現(xiàn)代糧食物流體系和市場網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，實現(xiàn)產(chǎn)銷順暢銜接。
在使農(nóng)民增加收入的同時，進(jìn)一步健全農(nóng)村社會保障體系。這就要求推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，擴(kuò)大公共財政覆蓋農(nóng)村范圍，使廣大農(nóng)民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居。
⒉既要加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，又要加快農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新
我國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，一方面表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的欠賬較多，另一方面表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)科技水平較低。以農(nóng)田水利為重點(diǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要物質(zhì)條件。在農(nóng)業(yè)用水短缺的大格局難以扭轉(zhuǎn)的背景下，一方面需要合理配置農(nóng)業(yè)用水、工業(yè)用水和生活用水，另一方面需要提高農(nóng)業(yè)用水效率、發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè)，突出抓好水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。農(nóng)田水利建設(shè)應(yīng)重在健全新機(jī)制，充分調(diào)動地方政府和民間的積極性。在增加農(nóng)田有效灌溉面積、發(fā)展節(jié)水灌溉和完善灌排體系的同時，積極引導(dǎo)農(nóng)民因地制宜地興建以“五小水利”為代表的中小型水利設(shè)施。
農(nóng)業(yè)發(fā)展的根本出路在科技進(jìn)步，農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步應(yīng)著眼于建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。優(yōu)先支持生物技術(shù)、良種培育、豐產(chǎn)栽培、農(nóng)業(yè)節(jié)水、疫病防控、防災(zāi)減災(zāi)等領(lǐng)域科技創(chuàng)新，把重點(diǎn)放在良種培育上，大力優(yōu)化品種結(jié)構(gòu)，著力提高糧食單產(chǎn)和品質(zhì)。適應(yīng)農(nóng)業(yè)規(guī)模化、精準(zhǔn)化、設(shè)施化等要求，加快開發(fā)多功能、智能化、經(jīng)濟(jì)型農(nóng)業(yè)裝備設(shè)施，重點(diǎn)在田間作業(yè)、設(shè)施栽培、健康養(yǎng)殖、精深加工、儲運(yùn)保鮮等環(huán)節(jié)取得新進(jìn)展。加強(qiáng)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣普及，開展農(nóng)民技術(shù)培訓(xùn)，培養(yǎng)新型農(nóng)民。通過農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步，不斷促進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)集成化、勞動過程機(jī)械化、生產(chǎn)經(jīng)營信息化。
⒊既要堅持家庭承包經(jīng)營，又要強(qiáng)化社會化服務(wù)體系
以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，是符合我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點(diǎn)的農(nóng)村基本經(jīng)營制度。家庭承包經(jīng)營有利于調(diào)動生產(chǎn)者積極性的作用已充分顯示出來，然而其分散決策、分散經(jīng)營、分散承擔(dān)風(fēng)險的特點(diǎn)，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)還不能從根本上擺脫小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的特征。因此，適應(yīng)生產(chǎn)社會化要求，在賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，保持現(xiàn)有土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變的同時，應(yīng)當(dāng)更加重視建立健全覆蓋全程、綜合配套、便捷高效的社會化服務(wù)體系，提高農(nóng)業(yè)公共服務(wù)能力和水平。
完善農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，在于提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的組織化程度。以農(nóng)用生產(chǎn)資料供應(yīng)、農(nóng)產(chǎn)品營銷網(wǎng)絡(luò)、農(nóng)業(yè)信息收集和發(fā)布、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)保障、農(nóng)機(jī)聯(lián)合作業(yè)等為重點(diǎn)，構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系，可以降低農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)成本和交易成本，提高生產(chǎn)效率，降低經(jīng)營風(fēng)險，增加生產(chǎn)經(jīng)營收益。在完善農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系過程中，應(yīng)同時發(fā)揮政府的公共服務(wù)職能和市場的調(diào)節(jié)作用，積極引導(dǎo)和扶持公益性公共服務(wù)機(jī)構(gòu)、農(nóng)民新型合作組織和企業(yè)化服務(wù)組織共同發(fā)展。
�、醇纫侠矸龀旨Z食生產(chǎn)，又要積極應(yīng)對國際挑戰(zhàn)
在開放條件下，確保我國糧食安全必須強(qiáng)化對國內(nèi)農(nóng)業(yè)的扶持。一方面，要充分利用“綠箱補(bǔ)貼”。這是政府通過服務(wù)計劃提供的農(nóng)業(yè)支持補(bǔ)貼。它被國際規(guī)則所允許，是WTO成員國對農(nóng)業(yè)實施支持與保護(hù)的重要措施。另一方面，在我國作出的入世承諾范圍內(nèi)，用足“黃箱補(bǔ)貼”。同時，把握好主要農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)出口的時機(jī)和節(jié)奏，適度進(jìn)口結(jié)構(gòu)性短缺產(chǎn)品，防止部分品種過度進(jìn)口沖擊國內(nèi)市場。要健全符合WTO規(guī)則的外商經(jīng)營農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料準(zhǔn)入制度，建立外資并購境內(nèi)涉農(nóng)企業(yè)安全審查機(jī)制。加強(qiáng)糧食領(lǐng)域國際合作，提高統(tǒng)籌利用兩個市場和兩種資源的能力，積極參與國際農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)制定，促進(jìn)形成公平合理的貿(mào)易秩序。
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